利用市場機制來實現節能減排是大進步；可以綜合運用碳市場、碳稅和行政手段

做好碳達峰、碳中和工作是2021年我國八項重點工作之一；同時，“十四五”規劃已經明確我國2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和的目標。那么究竟應該怎樣來實現這一目標呢？

新京智庫就此采訪了北京大學國家發展研究院副院長、北大環境與能源經濟研究中心主任徐晉濤，清華大學公共管理學院教授齊曄。徐晉濤表示，我國碳匯的提升潛力很大，利用市場機制來實現節能減排，是非常大的進步。齊曄則指出碳市場只是眾多政策工具之一，實現碳達峰碳中和目標，需要將全部政策工具、治理手段綜合運用。

精細化公共政策設計，推動我國能源產業結構轉型

新京智庫：碳達峰、碳中和目標的實現，如何避免“一刀切式”的運動戰，既保證經濟發展活力又能完成任務？

徐晉濤：在上世紀90年代《京都議定書》的評判和后來短暫實施過程中，造林、再造林被當成發達國家、發展中國家一個特別重要的合作途徑。其中，森林碳匯一直是氣候變化的重要概念，特別是對發展中國家。

森林碳匯是指森林植物吸收大氣中的二氧化碳并將其固定在植被或土壤中，從而減少該氣體在大氣中的濃度。森林碳匯對實現碳中和目標具有重要意義。

過去，我國氣候戰略比較突出工業減排、能源結構，而像生態系統工程，特別是像森林碳匯，則沒有受到足夠的重視。現在，碳中和的思想把生態系統的碳匯，跟能源部門、工業部門的減排放到平等的地位上，豐富了國家氣候行動的內容，會加速國家氣候戰略的落地和實施。

這對林業部門是一個非常大的機遇。我國林業發展得很快，在發展中國家里表現優異，但從生態學、環保的角度看，很多方面還做得不夠。

比如，森林單位面積生產力方面，如果用單位面積蓄積量這個指標來衡量，我國離世界平均水平還有很大差距。森林生產力過低，也說明我國增加碳匯的潛力非常大，還有很多工作可以做。如果把私人部門、農民、市場的力量都調動起來，提高森林生產力，那么我國碳匯的能力還可以有很大的提高。

有了非常活躍的林業經濟，提高碳匯供給能力，將來我國實施氣候戰略、實施碳達峰碳中和，整個成本會降下來。

CDM（清潔發展機制）提出，發達國家和發展中國家可以通過清潔發展機制，通過碳交易的方式來降低減排成本。建議借鑒這個做法，把森林碳匯納入我國氣候戰略，特別是在碳交易市場建設中通盤考慮。“十四五”期間，工業部門和林業部門應嘗試實施類似于清潔發展這樣的機制，進行碳交易。

齊曄：我國能源產業結構轉型有挑戰也有機遇。在機遇方面，自2009年到現在，在清潔能源、再生能源、非石化能源等領域的投資，中國始終都領先于世界，比如中國清潔能源領域投資占到全球近1/3。

而挑戰就是我國本身就是用能大戶，并且我國的轉型與其他國家非常不一樣。從碳達峰到碳中和的轉型過程，美國有45年，歐盟有60年，而中國要用短短的30年就實現這一過程。這將是巨大的挑戰。

因此，這就需要公共政策的設計，既能促進產業結構轉型，又能加快轉型的速度。同時，也要防范轉型過程中出現的陣痛，減少或者避免轉型過程中出現的問題。這是政策設計的難點。

新京智庫：可再生能源行業的發展迎來新的大發展機遇，但不同細分領域其實也存在不小挑戰，甚至風險。您認為政府該如何做好引導健康發展工作？

齊曄：面對如此復雜的轉型，可以通過公共政策的激勵和獎勵制度設計，推進大規模、高速度轉型。我國在可再生能源、清潔能源領域的發展迅速，取得很大的成就，與政府的支持和政策激勵是分不開的。

但是我國的激勵政策在實施過程中，也的確出現一些問題，比如電動汽車、光伏領域的補貼，出現一些問題，甚至出現騙補亂象。某些公司為了拿到補貼，采購了大量電動車，卻閑置不用。

在技術研發和應用之初，政府的介入是非常有必要的，而且政策設計要更加精細化，針對性要更強，這樣才能使政策真正起到作用。

我國定下的實現碳達峰碳中和目標，已經獲得全社會廣泛共識，并且得到積極響應。因此，我國實現碳達峰碳中和，處于一個非常有利的內部環境和外部環境，這對我國促進科技創新是好機會，既能幫助實現目標，又能推動經濟質量進一步提高。

以市場機制實現節能減排是非常大的進步

新京智庫：不同行業、不同區域之間的碳排放強度有著較大差別。因而，實現不同排放主體和區域的減排任務，在一定時期內，碳交易就是一個必然需要用到的手段。那么，我們的碳交易市場的健康發展面臨哪些挑戰，又將帶來哪些新的機遇？

徐晉濤：利用市場機制實現節能減排，是一個非常大的進步。過去三四十年來，環保效果不佳主要還是因為過于依賴行政手段。行政手段成本比較高，而且反彈現象也比較嚴重。市場手段一個特別大的優勢是，實現同樣的目標，總社會成本會相對較低，因此來自企業和社會的阻力也會比較低，就更可持續一些。

市場機制發揮作用的好處是減排邊際成本最低的企業會多減排，減排邊際成本比較高的企業就會少減排。減排力度大的企業和指標富余的企業，就會把富余的指標賣給急需的企業，這樣就使雙方得益，總的成本能夠降下來，并且實現減排邊際成本的均等化。

不同區域、不同行業之間的碳排放有差異。有的企業減排成本特別高，有的企業減排成本非常低，通過碳交易，建立一個碳市場，實現減排目標。

減排邊際成本在全國范圍內的均等化，很重要。只有市場機制才能做到這點。而國家認識到只有發揮市場機制作用，才能實現順利地減排，實現減排任務。可以說，這是過去十余年，從“十二五”以后到現在，國家在政策工具轉型上邁出特別大的一步。

碳交易市場還有其他好處，比如說可以跨行業交易。而如果有了一個更加豐富、更有包容性的碳市場，可以跨行業進行交易，有的企業如果現在減排困難，不但可以向其他碳排放的企業購買多余的碳排放指標，還可以通過購買碳匯的方式，緩解自身減排壓力。

此外，社會各界也可以參與。環保組織如果認為減排的力度不夠，可以到市場上把碳排放指標買走，工業企業排放的指標就會進一步降低。像歐洲的碳交易市場，可以儲備，就是今天的指標可以放到未來，這樣市場空間上可以擴大，時間上也可以移動，給企業提供了非常大的選擇余地，會對企業的減排事業、整個工業企業減排的事業，以及對國家減排目標的順利實施提供便利。

唯一一點令人不太放心的地方是，試點成效還不太顯著。

我國在環境保護方面，從上世紀90年代就有二氧化硫總量控制試點，在普通污染物交易方面有二三十個試點，但最后都不是特別成功，幾乎是無疾而終。問題在于沒有調動地方政府的積極性。

因此，在推進碳交易機制中，如何調動地方政府的積極性，是一個重要議題。從長期執法來看，如果有一個碳稅，對地方政府的激勵可能就會更好一些。

齊曄：目前碳市場問題已經正式進入政府工作議程，并計劃在6月底之前，全國范圍內的碳市場就要上線交易。這是個好消息，因為碳市場的確可以提高效率和成本收益。一些政府補貼、政策工具出現問題，很重要的原因就是沒有讓市場在資源配置當中發揮決定性作用。碳市場應該可以解決類似這樣的問題。

不過，我國的碳市場試點自2011年開始至今雖然已近10年，但碳市場交易量比預期要小很多，并且碳交易價格始終是在低位徘徊。碳市場真正發揮作用，最關鍵的指標是價格。價格很低，從理論上講，它就不能發揮效果。而影響我國碳市場活躍的一個主要難點，在于企業碳排放的測算和監控比較困難。

碳市場的本質是個政策工具，并且只是眾多重要政策工具之一。過去十幾年當中，我國在節能減排領域能夠發揮作用的有效政策工具，主要依賴行政手段。其他政策工具如何真正落地也很關鍵。比如，2009年時，財政系統研究機構就已經有了一個碳稅方案，碳稅也是一個重要的政策工具，但至今沒有落地。

可以把碳市場、碳稅、行政手段等綜合運用。歐盟之所以選擇走碳市場的途徑而不是碳稅，這是歐盟治理結構特征所決定的，歐盟要實施碳稅是非常困難的。但中國是單一制國家，這樣的問題比較容易解決，如果走碳稅途徑，中國具有體制優勢，地方政府也有積極性。

因此，在今天積極優化和推行碳市場的過程中，有必要考慮與其他治理手段和政策工具，特別是碳稅工具綜合運用。將全部政策工具和治理手段進行綜合運用，這是非常重要的，畢竟我們的目標不是要建設碳市場，而是要利用碳市場實現節能減排、實現碳達峰和碳中和。